Acht eeuwen waterschapsorganisatie

Tekst:  P.F. Schevenhoven

Tekst: P.F. Schevenhoven

Op 1 januari 2005 zijn het hoogheemraadschap van Rijnland en de drie inliggende waterschappen opgegaan in één waterschap. Dertig jaar geleden lagen binnen Rijnland nog 159 gereglementeerde polders, elk met zijn eigen bestuur.

Toch is er ook een tijd geweest dat er niet of nauwelijks sprake was van enige organisatie op het gebied van waterbeheer. Daarom een kort overzicht van acht eeuwen waterschapsorganisatie in Rijnland. Van een verstopte Rijnmond via samenwerkende ambachten, een hoogheemraadschap en 200 polders naar één all-in waterschap.

In de 12de eeuw raakte de monding van de Rijn bij Katwijk verstopt. De Rijn, of Oude Rijn, was op dat moment al lang niet meer wat hij ooit geweest was. Duizend jaar eerder was het een belangrijke rivier, maar in de loop der eeuwen was de Lek de voornaamste afvoerweg van de Rijn naar zee geworden. Toch was de Oude Rijn nog steeds van belang voor de afvoer van water uit de veengebieden tussen Utrecht en Leiden.

Door de verstopping van de Rijnmond kon dit water geen kant meer op. Dat betekende wateroverlast. De meest voor de hand liggende reactie was: het water tegenhouden. Aan de toenmalige grens tussen Holland en Utrecht, bij de plaats Zwadenburg, werd een dam in de rivier gelegd. Deze Zwadenburgdam of Zwammerdam hield het water buiten Holland, tot nadeel van de bewoners aan de Utrechtse kant. Die beklaagden zich bij de Duitse keizer en zij kregen gelijk. In 1165 beval keizer Frederik Barbarossa de graaf van Holland de dam te verwijderen.

 

Keizer Frederik Barbarossa 

Sculptuur van keizer Frederik Barbarossa

 

Uitweg naar het noorden

Het bevel van de keizer betekende dat de afwateringsproblemen bleven bestaan, maar er werd gewerkt aan een oplossing. Die bestond uit het graven van watergangen, de Zijl en de Does, waardoor het water uit de omgeving van Leiden naar het noorden kon stromen. Na 1200 kwamen daar andere watergangen bij. Het water werd naar de meren ten noorden van Leiden geleid en verder in de richting van het Spaarne en het IJ. Deze oplossing hield tegelijk een bedreiging in, want Spaarne en IJ stonden in open verbinding met de Zuiderzee, die in die tijd steeds groter werd. Om die bedreiging het hoofd te bieden werd het Spaarne afgedamd (de Spaarndam) en kwam er een dijk langs het IJ (de Spaarndammerdijk).

Regionaal waterbeheer

De aanleg van de Zijl en de Does kwam tot stand door samenwerking van 15 ambachten uit de omgeving van Leiden. Ambachten waren lokale bestuursdistricten op het platteland. Zij hadden de zorg voor plaatselijke waterstaatswerken, zoals het onderhoud van sloten. Voor werken van bovenlokaal belang moesten zij samenwerken. Het samenwerkingsverband van 15 ambachten kan beschouwd worden als het begin van het hoogheemraadschap van Rijnland.

Privilege van graaf Willem II

Privilege van graaf Willem II 

Een vrijblijvende samenwerking leidt tot niets, er moeten functionarissen zijn met gezag om aanleg en onderhoud van waterstaatswerken in de gaten te houden. Uit het oudste archiefstuk dat wij hier in huis hebben, een privilege van graaf Willem II uit 1255, blijkt dat er op dat moment heemraden bestonden die toezicht uitoefenden over de waterkering langs het IJ en de Zwammerdam. Deze heemraden waren rijke en machtige bewoners van het gebied dat door deze waterkeringen werd beschermd. In een privilege van Floris V uit 1286, ons op een na oudste archiefstuk, bestemd voor de bewoners van het gebied tussen Wassenaar, de Zwammerdam en de Spaarndam, worden de bevoegdheden van deze heemraden nader omschreven. Samen met de baljuw van Rijnland mochten zij waterstaatswerken schouwen. De baljuw oefende namens de graaf van Holland bestuur en rechtspraak uit in één van de districten waarin het graafschap was verdeeld. Rijnland was zo’n district. Door inschakeling van de baljuw kreeg de regionale organisatie van ambachten met een taak op het gebied van waterbeheer, geleid door heemraden, meer status. Hierdoor werd het gezag van deze organisatie tegenover deelnemende ambachten en ingelanden verhoogd.

Het hoogheemraadschap

De ‘heemraden van de Spaarndam’ werden in 1324 voor het eerst ‘heemraden van Rijnland’ genoemd. Aan het einde van de 14de eeuw kwam de term hoogheemraden in gebruik. Dit gebeurde om hen te onderscheiden van de heemraden die toezicht hielden op plaatselijke waterstaatswerken binnen de afzonderlijke ambachten, ook wel ‘kroosheemraden’ genoemd. Omstreeks 1400 begon men de baljuw van Rijnland bij de uitoefening van zijn taak met betrekking tot het waterbeheer te betitelen als dijkgraaf. De reden hiervoor was dat de grenzen van het baljuwschap Rijnland niet gelijk waren aan die van het hoogheemraadschap.

Eeuwenlang werd Rijnland bestuurd door een dijkgraaf en zeven hoogheemraden. De dijkgraaf, benoemd door de graaf van Holland, was titulair de hoogste functionaris, maar de werkelijke macht lag bij de hoogheemraden. Het college van hoogheemraden vulde zichzelf door coöptatie aan. Als één van hen overleed, mochten de anderen een nieuwe hoogheemraad benoemen. Wel ontstond de gewoonte dat twee hoogheemraden uit de omgeving van Haarlem kwamen en vijf uit de omgeving van Leiden. De bevoegdheden van dijkgraaf en hoogheemraden waren gebaseerd op grafelijke privileges en op ongeschreven gewoonterecht. Aanvankelijk was hun voornaamste taak de schouw van de sluizen te Spaarndam en de Spaarndammerdijk en het toezicht op de werken die rond 1200 waren aangelegd om de afwatering van het gebied rond Leiden naar het noorden te bevorderen. Zij mochten verordeningen (keuren) vaststellen en overtreders van de keuren berechten. In de late Middeleeuwen kregen D&H toezicht op alle waterstaatswerken binnen Rijnland en op de lagere waterschappen. Over de legitimiteit van deze toegenomen macht werden wel eens twijfels geuit, bijvoorbeeld door Jan van Hout, de bekende Leidse stadssecretaris, die verklaarde dat dijkgraaf en hoogheemraden door usurpatie steeds meer macht naar zich toegetrokken hadden.

Onvrede over het beleid van D&H leidde in de 16de eeuw tot de opkomst van een college van hoofdingelanden. Dit waren geen vertegenwoordigers van de ingelanden in het bestuur, maar een nader omschreven groep grootgrondbezitters, zoals edelen, kerkelijke instellingen en stadsbesturen. Zij kregen toezicht op het financiële beheer van de hoogheemraden.

In de 19de eeuw kwam een einde aan veel middeleeuwse tradities. Alle waterschappen, dus ook Rijnland, kwamen onder toezicht van de provincie te staan. In een modern staatsbestel, waarin bestuur en rechtspraak gescheiden zijn, was ook geen plaats meer voor de bevoegdheid van dijkgraaf en hoogheemraden om overtredingen van Rijnlandse keuren zelf te berechten. In 1857 kwam een nieuw bestuursreglement tot stand. Hierin werden de grenzen, de taken en de bestuursinrichting van het hoogheemraadschap omschreven. De termen ‘dijkgraaf’, ‘hoogheemraden’ en ‘hoofdingelanden’ bleven bestaan, maar kregen een heel andere betekenis, namelijk de betekenis die zij nu nog steeds hebben.

 

Hazerswoudse Droogmakerij Westvaart

Een waterschap binnen Rijnland: Hazerswoudse Droogmakerij

Waterschappen binnen Rijnland

De waterhuishouding op plaatselijk niveau was een zaak van het ambacht. De ambachtsbesturen werden bij de uitoefening van hun waterstaatstaak gecontroleerd door Rijnland. Daarnaast ontstonden polders.

De ontginning van veengebieden door systematische ontwatering had geleid tot een bodemdaling van enkele meters. In de 15de eeuw kwam het land op sommige plaatsen zo laag te liggen, dat natuurlijke afwatering niet langer mogelijk was. Door land te omkaden en een molen te plaatsen, kon het waterpeil kunstmatig geregeld worden. Zo ontstonden polders, eerst vooral kleine poldertjes, vaak van één eigenaar, later ook grotere polders, die land van meerdere eigenaars of ingelanden omvatten. De grotere polders kregen een bestuur, dat bevoegd was om keuren vast te stellen. Voor inpoldering van land was vergunning van Rijnland vereist. Het hoogheemraadschap hield toezicht op de polderbesturen die net als de ambachtsbesturen jaarlijks hun rekening ter goedkeuring aan Rijnland moesten inzenden.

De ambachten werden in de 19de eeuw opgeheven, maar de polders bleven bestaan. Binnen Rijnland lagen er meer dan 200, waarvan een groot deel volgens een reglement bestuurd werd. Op 1 januari 1979 werden de Rijnlandse polders in Zuid-Holland gecombineerd tot vijf waterschappen en twee polderafdelingen van Rijnland. Latere fusies leidden tot vorming van de waterschappen De Oude Rijnstromen en Wilck en Wiericke. De Noord-Hollandse polders binnen Rijnland gingen op in het waterschap Groot-Haarlemmermeer. Zo was het aantal waterschappen in het gebied van Rijnland, inclusief het hoogheemraadschap, teruggebracht tot vier. Na 1 januari is er nog maar één.

Een uitgebreider artikel over acht eeuwen waterschapsorganisatie (pdf), geschreven door P.F. Schevenhoven, is opgenomen in het Leids Jaarboekje 2004, pag. 222-250.