Keur: Beleidsregel Peilafwijkingen

Artikel 21 van de Grondwet noemt de zorg voor de bewoonbaarheid van ons land een fundamentele taak van de overheid.  

Waterschapswet

Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging in een bepaald gebied ten doel hebben. De taak die tot dat doel aan het hoogheemraadschap is opgedragen, betreft de zorg voor de waterhuishouding.

Wet op de Waterhuishouding

In artikel 9 van deze wet worden waterschappen verplicht tot het vaststellen van een (water )beheersplan. In artikel 40 van deze wet is opgenomen dat degenen die t.g.v. het vaststellen of wijzigen van een peilbesluit of het verlenen, wijzigen of intrekken van een vergunning schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet op andere wijze voldoende is verzekerd, wordt door het gezag dat het desbetreffende besluit heeft genomen, op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toegekend.

Overig rijksbeleid

In nota’s van de overheidsinstanties staan met betrekking tot water begrippen als veiligheid, duurzaamheid en het tegengaan van verdroging en versnippering centraal. Deze en andere thema’s worden uitgewerkt in de verschillende beleidsstukken van de verschillende overheidsinstanties. In de vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt, om aan een aantal van bovengenoemde thema’s meer prioriteit te geven, aan water (watersysteem) in de ruimtelijke ordening een grotere rol toegedicht. Water dient meer sturend te zijn in de ruimtelijke ordening.

Provincies beschrijven in hun waterhuishoudingsplannen het waterhuishoudkundig beleid voor de betreffende planperiode. Het waterhuishoudingplan geeft daarbij de hoofdlijnen weer voor het te voeren beleid. Hier ligt de veronderstelling aan ten grondslag dat nadere uitwerking plaats zal vinden in de beheersplannen van lagere overheden, zoals het WBP-3 van het hoogheemraadschap.

Verordening Waterbeheer Rijnland (VWR)

In deze provinciale verordening worden eisen gesteld aan het waterbeheersplan. Bovendien wordt verplicht gesteld voor waterkwantiteitsbeheerders om peilbesluiten vast te stellen voor het oppervlaktewater in het beheer van deze beheerders. Dit betekent dat de waterbeheerder, voor elk peilvak onder zijn beheer en onderhoud, een peil bepaalt en vaststelt.

Met betrekking tot onderbemalingen wordt gesteld dat het verboden is zonder vergunning, de waterstand te brengen op een peil dat afwijkt van het peil dat is vastgesteld in het peilbesluit. De procedure voor deze vergunningverlening is tevens vastgelegd in de VWR. In de VWR is vastgelegd dat een onderbemalingsvergunning geen langere geldigheidsduur heeft dan het peilbesluit; met andere woorden een onderbemalingsvergunning vervalt van rechtswege op het moment dat een peilbesluit van kracht wordt.

Provincie Zuid-Holland

Tweede partiele herziening Waterhuishoudingsplan 1995-1998, thema peilbeheer: Nota Uitwerking Peilbeheer (NUP.)

In de NUP van de provincie Zuid-Holland worden onder andere eisen gesteld aan de drooglegging, gedifferentieerd naar functie, en worden bovendien toetsingsnormen gegeven voor vergunningaanvragen met betrekking tot peilafwijkingen. Wanneer alle belangen in acht worden genomen, kunnen zich een tweetal situaties voor het verlenen van een vergunning voor een onderbemaling voordoen:

1. Indien de gemiddelde maaiveldhoogteligging van de percelen binnen de onderbemaling in opvallende mate afwijkt van de gemiddelde maaiveldhoogte in het omringende gebied.

2. Indien het grondgebruik van de percelen binnen de onderbemaling een drooglegging vereist die in opvallende mate afwijkt van de vereiste drooglegging in het omliggende gebied.

In de bovenstaande gevallen wordt onder “wijkt in opvallende mate af” verstaan: een verschil van ten minste 10 en ten hoogste 40 cm. Bovendien wordt in de NUP bij beide situaties opgemerkt dat het bovenstaande alleen geldt als de oppervlakte van de onderbemaling te gering is om een apart peilgebied te vormen.

De criteria 1 en 2  zijn van toepassing op nieuwe aanvragen voor het stichten van een onderbemaling. Principieel gelden voor bestaande onderbemalingen dezelfde beleidsuitgangspunten en geformuleerde criteria. In de beheersplannen dienen de waterbeheerders aan te geven op welke wijze en binnen welk tijdsbestek de bestaande onderbemalingen aan bovengenoemde uitgangspunten voldoen; zonodig dient intrekking of wijziging van de bestaande vergunning plaats te vinden.

De normen in de NUP zijn verder niet geconcretiseerd.

Beleidsplan Milieu en Water

In het Beleidsplan Milieu en Water van de provincie Zuid-Holland is de gedachte uit de 5e Nota Ruimtelijke Ordening, dat water een meer sturende rol dient te krijgen, verder uitgewerkt.

Verder is in het Beleidsplan Milieu en Water bepaald dat de uitvoering van het peilbeleid (waterbeheer) op gebiedenniveau dient te worden vormgegeven. Het peilbeheer moet daarbij de waterkwantiteit en -kwaliteit mogelijk maken die nodig zijn voor de gewenste natuursoorten, agrarisch (natuur)beheer, bebouwing of archeologische waarden. Daarbij dient, volgens dit beleidsplan, te worden gestreefd naar het verminderen van het aantal peilvakken om versnippering tegen te gaan.

Provincie Noord-Holland

Notitie peilbesluiten

Wat betreft onderbemalingen zijn hierin de volgende doelstellingen gesteld.

• Gebieden met veel onderbemalingen worden beheersbaar gemaakt: in 2005 is de oppervlakte aan onderbemalingen per afwateringsgebied teruggebracht tot maximaal 25 procent van dat gebied, in 2010 tot maximaal tien procent
• In ieder peilbesluit wordt een nadere begrenzing van maximaal onder te bemalen gebied aangegeven
• De waterschappen zetten zich in om beschikkingen voor onderbemalingen te herzien en te actualiseren. In de ontheffing wordt een peil (t.o.v. NAP) opgenomen en pompcapaciteit; lager dan dit peil mag niet bemalen worden. Geadviseerd wordt dit te koppelen aan de peilbesluitherziening die eens per tien jaar plaatsvindt. In het peilbesluit wordt een motivatie opgenomen voor het eventueel handhaven van onderbemalingen.
• In overleg met de waterschappen zal de provincie aanvullend beleid formuleren voor het intrekken van bestaande onderbemalingen. Waar billijk (bij onevenredige schade) en juridisch juist zullen de nadelige gevolgen voor belanghebbenden worden gecompenseerd.
• De waterschappen geven in hun beheersplannen aan op welke manier zij het toezicht en de handhaving uitoefenen op de onderbemalingsbeschikkingen en op illegale peilverlagingen.

In het Waterbeheersplan 2006-2010 (WBP3) van het Hoogheemraadschap van Rijnland wordt een visie op het waterbeheer gegeven en wordt het beleid voor het hele beheersgebied vastgelegd. In het WBP3 heeft het hoogheemraadschap drie strategische doelen gesteld. Deze zijn: voldoende water, gezond water en veiligheid tegen overstromingen.

Met betrekking tot peilafwijkingen van peilbesluiten is in het WBP-3 het volgende opgenomen:

De verbetering van het peilbeheer heeft voor Rijnland de komende jaren prioriteit. Rijnland streeft naar een robuust systeem met een beperkt aantal onderbemalingen, die gereguleerd zijn, niet perse in eigen beheer.

De aanwezigheid en het onvolledig inzicht in de capaciteit van onderbemalingen kunnen een probleem vormen voor het effectief beheren van het watersysteem. Sinds het vorige WBP wordt gewerkt aan de regulering van onderbemalingen. Het doel is enerzijds om meer controle over het watersysteem te krijgen, dat nu deels bij derden ligt. Anderzijds is er het doel de robuustheid en beheersbaarheid van het watersysteem ten aanzien van waterkwantiteit en waterkwaliteit te vergroten.

Zoals hiervoor staat aangegeven, dient het beleid op hoofdlijnen (het provinciaal beleid) nader uitgewerkt te worden in het WBP-3. Deze uitwerking heeft voor zover mogelijk plaats gevonden, maar behoeft nog nadere invulling. Met deze nota wordt deze invulling gegeven aan het beleid ten aanzien van peilafwijkingen van peilbesluiten. Met name de criteria waaraan een vergunningaanvraag getoetst moet worden ontbreken in het WBP-3 en zullen in de volgende hoofdstukken nader worden aangegeven.

Definitie: Een onderbemaling bestaat uit een of meerdere watergangen, die op een of andere manier met elkaar verbonden zijn,  welke niet in open verbinding staan met het polder- of boezempeil én waarin door een particulier een lager waterpeil gehandhaafd wordt dan in de omliggende peilvak.

Het verlagen van het oppervlaktewaterpeil in watergangen tussen percelen (oftewel het vergroten van de drooglegging) leidt tot een lagere grondwaterstand. Zie figuur 3.1 voor uitleg van het begrip drooglegging. Deze lokale lagere grondwaterstand is gunstig voor een aantal gebruiksfuncties. In de meeste gevallen wordt een onderbemaling ingesteld in agrarisch gebied. Over het algemeen is een lagere grondwaterstand tot een zekere mate gunstig voor het agrarisch gebruiken van land. In principe geldt dat de gewasopbrengst hoger is bij een grotere drooglegging. Bovendien is de berijdbaarheid door machines en beweidbaarheid door vee beter, door een grotere draagkracht van de bodem. 

Voor onderbemalingen die gebruikt worden in de bollensector geldt dat het peilbeheer zeer nauwgezet moet worden uitgevoerd. Te grote peilfluctuaties zijn nadelig voor de teelt en vele bollentelers hebben daarom in het verleden zelf een bemalingssysteem aangelegd.

Ook het moment dat de onderbemaling wordt gebruikt is van belang voor de gebruikers. De meeste onderbemalers geven als reden voor het gebruik van de onderbemaling aan dat zij het belangrijk vinden om het peil tijdelijk te verlagen. In dit geval zetten zij dan, vroeg in het voorjaar, hun pomp aan wanneer zij bijvoorbeeld met machines het land op willen. Daarmee zijn zij niet afhankelijk van de waterbeheerder.

Binnen het beheersgebied van het Hoogheemraadschap van Rijnland zijn ca 250 onderbemalingen bekend aanwezig. Deze onderbemalingen behelzen ca 5 % van het totale beheersgebied. De gemiddelde grootte van een onderbemaling is ca 16 ha.

De meeste onderbemalingen bevinden zich in veenweidegebied. De verklaring hiervoor is dat veengebied de grootste maaivelddaling heeft. Verschillen in maaivelddaling hebben ervoor gezorgd dat delen lager zijn komen te liggen. Het instellen van onderbemalingen heeft deze situatie verergerd. Een onderbemaling houdt de behoefte voor zichzelf in stand, want een verlaagd waterpeil zorgt voor een grotere maaivelddaling en een grotere maaivelddaling zorgt er voor dat een gebied nog meer gaat verschillen van het omliggende gebied en dat zorgt ervoor dat een lager waterpeil nodig is, etc, etc.

De waterschappen hebben in het verleden te weinig toezicht gehouden op het ontstaan van onderbemalingen. Het merendeel van de bestaande onderbemalingen is daarom niet gereguleerd.

Formeel probleem

Het bestaan van ongereguleerde (niet formeel vastgelegde) onderbemalingen is een formeel probleem. Het hoogheemraadschap dient de wettelijke taak van het beheer van alle oppervlaktewater uit te voeren. In het geval van een ongereguleerde onderbemaling wordt deze taak onvoldoende uitgevoerd.

Praktisch probleem

Het bestaan van ongereguleerde onderbemalingen kan tevens een daadwerkelijk probleem zijn in de praktijk van het waterbeheer. Het komt voor dat ongereguleerde onderbemalingen een te grote pompcapaciteit hebben in verhouding tot het landgebruik en de oppervlakte van het onderbemalen gebied. In deze situatie wentelt de onderbemaling bij grote neerslaghoeveelheden het wateroverlast probleem af op het peilgebied waardoor het peilgebied onevenredig zwaar wordt belast. Daarnaast zijn er nog een aantal andere ongewenste gevolgen. Deze staan in paragraaf 3.4 genoemd.

De verbetering van het peilbeheer heeft voor Rijnland de komende jaren prioriteit. In het WBP 2006 - 2010 beschrijft Rijnland haar streven: een robuust systeem met grote peilvakken, waarvan de te hanteren peilen in een peilbesluit worden vast gelegd. Wanneer onderbemalingen of hoogwatervoorzieningen dit streven in de weg staan moeten zij dus gereguleerd worden.

De opgave voor het hoogheemraadschap is om alle ongereguleerde onderbemalingen te reguleren. Het uitvoeren van deze opgave pakt de hiervoor geschetste knelpunten aan waardoor het afwentelen van wateroverlast verdwijnt, de versnelde maaivelddaling afneemt, de waterkwaliteit mogelijk verbetert, de versnippering afneemt en de waterbeheerder haar formele taak volledig uitoefent.

Definitie Een hoogwatervoorziening is een gebied waarin  een particulier een hoger waterpeil instelt dan wordt geboden in het omliggende peilvak. Het bestaat uit een stelsel van watergangen, die niet in open verbinding staat met het polderpeil.

De meeste hoogwatervoorzieningen bevinden zich voornamelijk langs de boezemkaden. Het waterpeil in de achterliggende polder is daar te laag voor de lintbebouwing langs de kade. Om de grondwaterstand voldoende hoog te houden voor de aanwezige houten paalfunderingen is het hogere peil noodzakelijk. Hiervoor wordt op een of meerdere locaties water ingelaten via een inlaat, vanuit een hoger gelegen watergang. Om het gebiedje te beschermen voor een peiloverschrijding is in de meeste situaties een stuw geplaatst om het water af te laten naar het lager gelegen peilvak waarbinnen de hoogwatervoorziening gelegen is.

Hoogwatervoorzieningen bestaan sinds mensenheugenis. Reeds bij het ontvenen zijn er voorzieningen getroffen ter bescherming van de toenmalige bebouwing. Dit is veelal gebeurd nog voor het bestaan van polderbesturen.

Er zijn geen cijfers bekend binnen het Hoogheemraadschap van Rijnland over het daadwerkelijke aantal hoogwatervoorzieningen. Een grove indicatie over het aantal: 100 tot 200. In het verleden werd meestal volstaan met het bekend zijn van de locaties waar zij zich bevinden.

In een gebied komen soms aanzienlijke verschillen in hoogteligging voor. Deze verschillen kunnen soms meer dan 1 m bedragen. Wanneer de waterbeheerder peilgebieden instelt is het uitgangspunt dat deze zo groot mogelijk zijn om een zo robuust mogelijk watersysteem te creëren. Het uiteindelijke waterpeil wordt bepaald door de gemiddelde maaiveldhoogte in het peilvak. Daarbij kan het voorkomen dat in een aantal percelen de drooglegging als onvoldoende wordt beschouwd door de gebruikers van het land. Dan wordt het instellen van een onderbemaling gezien als een soort maatwerkoplossing voor de te geringe drooglegging in een beperkt aantal percelen.

Soms wordt door gebruikers om reden van afwijkend grondgebruik een onderbemaling ingesteld. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de bollenstreek. Hier zijn verschillende onderbemalingen aangelegd. De ontwatering van de percelen is voor bollenteelt van cruciaal belang. De drooglegging die hierbij past is daarmee veelal anders dan in het overige deel van het peilvak. Overigens is het voor deze specifieke teelt erg belangrijk dat het oppervlaktewaterpeil strak gehanteerd wordt.

Ook de waterbeheerders hebben in het verleden een rol gespeeld in de aanwezigheid van particuliere onderbemalingen en hoogwatervoorziening. Bestaande peilafwijkingen zijn in verschillende situaties aanwezig:

a. Aanleg zonder instemming van de waterbeheerder

In vele gevallen is de peilafwijking illegaal. In dit geval is de onderbemaling of hoogwatervoorziening zonder toestemming van de waterbeheerder aangelegd. Er is door het waterschap nooit een vergunning verleend c.q. aangevraagd door de gebruikers. Hierbij wordt het volgende onderscheid gemaakt.

1. Gedoogsituaties

Dit zijn situaties waarbij gedurende langere tijd door het waterschap niet is opgetreden tegen bestaande illegale onderbemalingen en hoogwatervoorzieningen terwijl dit niet expliciet is vastgelegd in een gedoogverklaring. Dit is voor de meeste hoogwatervoorzieningen het geval.

2. Onbekende situaties

Verschillende peilafwijkingen zijn aanwezig zonder dat de waterbeheerder hiervan op de hoogte is. De gemalen, inlaten of stuwen hiervan bevinden zich veelal op moeilijk te bereiken locaties. Het komt nog vele malen voor dat bij een degelijke inventarisatie ten behoeve van een bepaald project of bij het herzien van een peilbesluit blijkt dat het watersysteem lokaal is gewijzigd.

3. tijdelijke situaties

Verder zijn verschillende peilafwijkingen slechts tijdelijk aanwezig. In deze situaties zijn geen permanente kunstwerken aanwezig, maar wordt bijvoorbeeld met een tractorpomp of losse slang tijdelijk het water op een ander peil gehouden. Bij hoogwatervoorzieningen spreken we in dit geval van zomersloten.  

b. Bestaan met medeweten van de waterbeheerder

In de VWR is tevens vastgelegd dat een peilafwijkingsvergunning van rechtswege vervalt op het moment dat een nieuw peilbesluit van kracht wordt. Er is dus alleen sprake van een rechtsgeldige vergunning indien het peilbesluit van kracht is. Wanneer ooit vergunning is verleend, maar deze bij de herziening van het peilbesluit van rechtswege is komen te vervallen en vervolgens niet is vernieuwd is er eigenlijk sprake van een (stilzwijgende) gedoogsituatie, die met medeweten van het waterschap wordt geaccepteerd.

Het bestaan van een peilafwijking kan nadelen met zich meebrengen. Dit zijn enerzijds nadelen binnen de peilafwijking zelf en anderzijds nadelen voor het omliggende gebied. Hieronder worden de ongewenste effecten van een versnipperd peilbeheer toegelicht aan de hand van enkele belangrijke aspecten. Deze aspecten staan overigens niet op zichzelf, maar zijn duidelijk met elkaar verstrengeld.

Maaivelddaling (m.n. voor onderbemalingen van belang)

Maaivelddaling is vooral het gevolg van de inklinking van klei- en veengronden en de oxidatie van organische stof in veengronden. De snelheid van maaivelddaling is vrijwel recht evenredig met de grondwaterstand. Drooglegging is één van de meest bepalende factoren voor de grondwaterstand.

Vertraging van het proces is mogelijk door de drooglegging zo klein mogelijk te houden. [1]Hoogteverschillen in het maaiveld worden vergroot door onderbemalingen met een grotere drooglegging dan het omliggende peilgebied. Het is met name de ongelijkmatige maaivelddaling die problematisch is met het oog op de beheersing en daarmee de duurzaamheid van het watersysteem.

Behalve een gevolg, is maaivelddaling in eerste instantie een belangrijke veroorzaker geweest van het ontstaan van een versnipperd waterbeheer. Maaivelddaling en de daaraan gekoppelde peilverlagingen vormen een bijna doorgaand proces. Dit zorgt voor een vicieuze cirkel: de onderbemaling met een grotere drooglegging houdt de behoefte aan zichzelf in stand door de voortschrijdende versnelde maaivelddaling.

Ecologie en waterkwaliteit

Voor alle peilafwijkingen geldt dat versnippering in het waterbeheer zorgt voor obstakels in migratieroutes van (water‑)organismen. Bovendien is een beperking van de doorstroming en het optreden van stagnant water in geïsoleerde sloten in vele - maar niet alle- gevallen ongunstig voor de waterkwaliteit.

Verder geldt in het geval van onderbemalingen dat als gevolg van een grotere drooglegging de mineralisatie van de bodem groter wordt. Hierdoor komen meer nutriënten (stikstof en fosfor) vrij. De uitspoeling van stikstof en fosfor naar het oppervlaktewater wordt groter. Dit effect wordt versterkt wanneer het peil in een onderbemaling vroeg in het voorjaar wordt verlaagd. De grondwaterstand is dan lager in de zomer. Door de lagere grondwaterstand neemt de oxidatie ( maaivelddaling) en uitspoeling van nutriënten weer verder toe. Zie conclusie uit de studie flexibel peilbeheer. Wanneer door de onderbemaler onnodig gebiedsvreemd water wordt ingelaten ten behoeve van doorspoeling, neemt de nog verder mineralisatie toe.

Daarnaast heeft het handhaven van lage onderbemalingspeilen in diepe droogmakerijen een toename van zoute kwel tot gevolg.

Watersysteem

Steeds meer wordt de noodzaak gezien van het op een natuurlijke wijze omgaan met water en watersystemen. Tegen natuurlijke processen in werken tasten niet alleen wezenlijk waarden en kwaliteiten van de watersystemen aan, maar vergen daarnaast veel inspanning en brengen in het algemeen uiteindelijk hoge kosten met zich mee. De kwetsbaarheid van het systeem neemt toe en de veerkracht verdwijnt. Nu is het poldersysteem in wezen een onnatuurlijk systeem. Desalniettemin geldt hier dat het beperken van kunstmatige werken door het creëren van grote waterstaatkundige eenheden de beste manier is om dit systeem duurzaam te laten functioneren.

Op zich is het feit dat voor grote oppervlakten in verschillende peilvakken afwijkende peilen worden gehandhaafd voor het waterkwantiteitsbeheer niet direct problematisch. Voorwaarde is echter dat er een goede afstemming tussen de peilafwijkingen en het poldersysteem bestaat. Dit geldt vooral voor onderbemalingen; hiervoor is het belangrijk dat er afstemming is tussen pompcapaciteiten[2] en de open waterberging. Een goede afstemming kan de waterbeheerder bewerkstelligen door een zorgvuldige wijze van ontheffingverlening en het opnemen van voorwaarden in de ontheffing. Wanneer iedere ontheffinghouder zich houdt aan de door het waterschap gestelde voorwaarden, kan de waterhuishouding in principe goed beheersbaar blijven en kunnen peilfluctuaties binnen acceptabele grenzen worden gehouden.

Kleine waterstaatkundige systemen bieden over het algemeen minder bergingsmogelijkheden. Dit zal bij het huidige peilbeheer in kleine afwaterende peilgebieden en onderbemalingen leiden tot veel peilfluctuaties waarbij de bemalinginstallaties veelvuldiger aan- en afslaan.

Voor alle peilafwijkingen maar m.n. onderbemalingen geldt dat in situaties van waterbezwaar het kan leiden tot ongewenste peilstijgingen -met in extreme gevallen kans op schade- in waterstaatkundige eenheden die belast worden met water van de onderbemaling. Daarbij geldt dat, wanneer een waterschapsgemaal tijdelijk uitvalt, het stilzetten van onderbemalingspompen tot praktische problemen leidt.

In VWR (Verordening Waterbeheer Rijnland) wordt gesteld dat het verboden is zonder vergunning, de waterstand te brengen op een peil dat afwijkt van het peil dat is vastgesteld in het peilbesluit. Heeft een hoogwatervoorziening of een onderbemaling op grond van de provinciale verordeningen recht op een vergunning, dan kan het hoogheemraadschap een vergunning verlenen of de peilafwijking in beheer en onderhoud overnemen. Deze peilafwijking heeft dan in principe recht van bestaan.

Bij het verlenen van een vergunning wordt in feite een ontheffing verleend van het peilbesluit (op basis van de VWR) om een afwijkend peil in te stellen. Daarnaast krijgt de belanghebbende tevens een vergunning op basis van de Keur om de kunstwerken aan te brengen die nodig zijn voor het instellen van het afwijkende peil. De procedure voor deze vergunningverlening is tevens vastgelegd in de VWR. Een vergunning voor een peilafwijking heeft dezelfde geldigheidsduur als het peilbesluit.

Het hoogheemraadschap kan een peilafwijking vervolgens opheffen[1] wanneer deze zonder vergunning aanwezig is, wanneer de vergunning vervalt of vervallen is en niet opnieuw wordt verleend en wanneer het hoogheemraadschap de vergunning intrekt. Een vergunning kan worden geweigerd, wanneer een onderbemaling of hoogwatervoorziening op grond van de provinciale verordeningen en/of deze beleidsregel geen recht heeft op een vergunning.

Het kan voorkomen dat door het opheffen van een onderbemaling of hoogwatervoorziening schade geleden wordt door de gebruiker. Wanneer deze schade redelijkerwijs niet voor rekening van de belanghebbende kan zijn, beschikt het hoogheemraadschap over een schadevergoedingsregeling (artikel 40, Wet op de Waterhuishouding).

Besluit de waterbeheerder een onderbemaling of hoogwatervoorziening over te nemen in beheer en onderhoud, dan wil dat zeggen dat het hoogheemraadschap de uitvoering van het peilbeheer voor zijn rekening neemt. Praktisch gezien betekent dit dat het hoogheemraadschap zorg draagt voor de benodigde kunstwerken (gemaal, peilscheidende dammen, inlaat, etc).

Formeel gezien wordt dan een nieuw peilvak ingesteld, waarvoor een peilbesluit moet worden vastgesteld.

Hoe zijn de beheersmogelijkheden, zoals in de voorgaande paragrafen benoemd, te gebruiken om ons doel te bereiken: het beperken van de negatieve gevolgen van de ongereguleerde peilafwijkingen (toenemende maaiveldhoogteverschillen, achteruitgang van ecologie en waterkwaliteit en een kwetsbaarder watersysteem).

In de NUP van de provincie Zuid-Holland zijn een aantal criteria geformuleerd voor het reguleren van peilafwijkingen. Deze criteria hebben alleen betrekking op het recht van bestaan van de peilafwijking. Voor de reguleringen van onderbemalingen en hoogwatervoorzieningen in Zuid-Holland moet het hoogheemraadschap minimaal gebruik maken van deze criteria. Hoewel de provinciale normen van Noord-Holland niet zo scherp geformuleerd staan, worden de criteria uit de NUP als uitgangspunt voor ons gehele beheersgebied genomen.

Afweging verschillende mogelijkheden

a. opheffen versus recht van bestaan

De meest voor de hand liggende beheersmaatregel is het opheffen van de peilafwijking. Omdat het opheffen van een onderbemaling of hoogwatervoorziening bijna in alle gevallen negatieve gevolgen heeft voor de gebruiker, moet het hoogheemraadschap hier weloverwogen mee omgaan.

Het hoogheemraadschap houdt rekening met de economische belangen waarop de peilafwijking zich richt. Het opheffen van een hoogwatervoorziening kan bijvoorbeeld leiden tot grote schade voor de aanwezige bebouwing. Het hoogheemraadschap wil voorkomen dat door het opheffen van een onderbemaling de drooglegging binnen de percelen te gering worden voor het doelmatig gebruik ervan. De criteria in de NUP voorzien grotendeels hierin.

In de NUP staat dat een peilafwijking in principe recht van bestaan heeft, wanneer deze voldoet aan één van de volgende criteria:

1. Indien de hoogteligging van het maaiveld in een bepaald gedeelte van een peilgebied in opvallende mate afwijkt (ten minste 10 en ten hoogste 40 cm) van de hoogteligging van het omringende gebied.

2. Indien het grondgebruik in een bepaald gedeelte van een peilgebied in opvallende mate afwijkt van het grondgebruik in het omringende gebied.

b. Vergunnen vs. Overname

Een voor het hoogheemraadschap belangrijke keuze moet worden gemaakt wanneer de peilafwijking recht van bestaan heeft. Het hoogheemraadschap is verantwoordelijk voor het gevoerde waterbeheer in zijn beheersgebied en daarmee ook voor het beheer binnen onderbemalingen en hoogwatervoorzieningen. Gezien deze verantwoordelijkheid zou particulier waterbeheer zoveel mogelijk vermeden dienen te worden.

Het overnemen van de onderbemaling of hoogwatervoorziening lijkt om die reden de meest voor de hand liggende optie; in de overgenomen peilafwijking neemt het hoogheemraadschap direct zijn verantwoordelijkheid. Een overname neemt echter kosten met zich mee[2]. Deze kosten worden uit algemene gelden betaald. Echter middels gestelde vergunningsvoorwaarden en -zeker even belangrijk- het handhaven ervan kan de bediening van werken uitbesteed worden. Om een degelijke keuze te maken tussen vergunnen of overnemen is het van belang om een evenwicht te vinden tussen:

a) bestuurlijke verantwoordelijkheid; en b) maatschappelijk draagvlak (maatschappelijke gelden)

Belangijk uitgangspunt

De wijze van reguleren staat los van welke peilen gehanteerd zullen worden in de peilafwijking en welke capaciteit de bemalinginstallatie of inlaat zal hebben. Het enige verschil is dat bij het verlenen van een vergunning het hoogheemraadschap het beheer van de onderbemaling of hoogwatervoorziening aan derden overlaat. Het fysieke effect dat deze dan na regulering op zijn omgeving zal hebben is daarom in beide situaties gelijk.

Om een weloverwogen beslissing te maken over wat met een onderbemaling moet gebeuren, is een afwegingsboom gemaakt. Deze is onderverdeeld in verschillende stappen.

Stap 1: Toetsing aan de NUP

De eerste stap is het toetsen aan de toetsingscriteria van de NUP. Een onderbemaling heeft in principe recht van bestaan, wanneer deze voldoet aan een van de volgende normen:

1. Indien de hoogteligging van het maaiveld in een bepaald gedeelte van een peilgebied in opvallende mate afwijkt van de hoogteligging van het peilvak waarin de onderbemaling ligt. Onder “hoogteligging die in opvallende mate afwijkt” wordt bedoeld het verschil in gemiddelde maaiveldhoogte van de percelen waarvoor vergunning is aangevraagd t.o.v. de gemiddelde maaiveldhoogte van de bij het peilbesluit betrokken percelen, waarbij het verschil ten minste 10 cm bedraagt.

2.  indien het grondgebruik in een bepaald gedeelte van een peilgebied in opvallende mate afwijkt van het grondgebruik in het omringende gebied. Onder “grondgebruik dat in opvallende mate afwijkt” wordt bedoeld een grondgebruik dat een drooglegging vereist dat ten minste 10 cm afwijkt van het gemiddeld grondgebruik*.

• Het peilbeheer moet worden afgestemd op de functies die door de provincie aan het gebied zijn toegekend en als zodanig zijn vastgelegd in het bestemmingsplan. Voor het bepalen van grondgebruik wordt er dus gebruik gemaakt van de functies zoals in de streekplannen staan beschreven. Is de toegekende functie afwijkend van het vigerende bestemmingsplan, dan geldt dat er geen onomkeerbare maatregelen worden genomen die de beoogde functie benadelen.

Voldoet een onderbemaling aan een (of beide) van bovenstaande criteria, dan heeft deze in principe recht van bestaan. Voordat definitief kan worden besloten of de onderbemaling recht van bestaan heeft, dient gekeken te worden of er zwaarwegende belangen zijn die het voortbestaan van de onderbemaling in de weg staan. Dit is weergegeven in stap 2a.

Voldoet een onderbemaling niet aan een van de bovenstaande criteria, dan dient te worden gekeken of er zwaarwegende redenen zijn die het opheffen van de onderbemaling in de weg staan. Dit is weergegeven in stap 2b.

Stap 2: toetsing aan zwaarwegende belangen

Stap 2a 

Voldoet een onderbemaling aan een of beide van bovenstaande criteria, dan geeft de NUP daarnaast een aantal zwaarwegende belangen aan die het voortbestaan van de onderbemaling in de weg kunnen staan. Onderzocht moet worden of er belangen in het geding zijn die zwaarder wegen dan het belang waarop de peilafwijking zich richt. In dit kader dient nagegaan te worden of de peilafwijking zich verdraagt met de volgende belangen:

a)  de belangen van de ruimtelijke ordening; b)  de belangen van natuur, landschap en milieu; c) de vrees die in het algemeen bestaat voor een verbrokkeling van het peilbeheer, waarvan sprake is wanneer de onderlinge samenhang in het waterbeheersingsysteem slecht is te overzien en te bewaken; d) het toenemen van kwel en verzilting in het betrokken gebiedsdeel; e) bemoeilijking van doorspoeling van peilgebieden met het oog op de waterkwaliteit; f) het optreden van mogelijke schade aan gebouwen.

De bovenstaande zwaarwegende belangen dienen afgewogen te worden tegen de belangen die een onderbemaling dient. Is een van de bovenstaande zwaarwegende belangen doorslaggevend, zodat de onderbemaling niet kan blijven voortbestaan, dan wordt de onderbemaling  opgeheven.

Zijn er geen zwaarwegende belangen die tot opheffing zouden moeten leiden, dan heeft de onderbemaling in principe recht van bestaan. Dit zegt nog niets over in welke vorm; m.a.w. er is nog geen uitspraak gedaan over de toekomstige juridische vorm (vergunnen of overnemen) en de uiterlijke vorm (grootte en peil). Vervolgens dient door te worden gegaan met stap 3.

Stap 2b

Echter, voldoet een onderbemaling niet aan een van de stap 1 genoemde criteria, dan wordt de onderbemaling in principe opgeheven. Behalve wanneer er dusdanig zwaarwegende belangen aanwezig zijn, waardoor opheffing niet mogelijk is.

Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de onderbemaler schade lijdt als gevolg van de opheffing welke niet in verhouding staat tot de meerwaarde van de opheffing voor de waterbeheerder.

In dit geval wanneer de onderbemaling aan de onderstaande drie criteria voldoet:

1. de onderbemaling ligt niet in een zakkingsgevoelig gebied;
2. de onderbemaling in een gebied ligt waar ecologie géén zwaarwegende rol speelt;
3. de onderbemaling het watersysteem van het omliggende peilvak niet hindert.

Het al lange tijd bestaan/gedogen van een onderbemaling wordt niet als zwaarwegend belang bezien. Anders gezegd: een onderbemaling vergaart geen recht van bestaan door het feit van al lang aanwezig te zijn.

Het feit dat een onderbemaler schade lijdt als gevolg van de opheffing van de onderbemaling is in principe ook geen reden om een onderbemaling niet op te heffen. Dit omdat het hoogheemraadschap beschikt over een schadevergoedingsregeling (artikel 40 uit de Wet op de Waterhuishouding).

Stap 3: Vrijwillig opheffen

De onderbemalingen die nu nog over zijn hebben allen in feite recht van bestaan. Mocht de mogelijkheid zich voordoen dat de gebruiker/eigenaar, bereid is zijn onderbemaling op te heffen tegen een financiële compensatie, dan zal een separaat voorstel voorgelegd worden aan het College van Dijkgraaf en Hoogheemraden. Daarnaast zal het vrijwillig opheffen van de onderbemaling gestimuleerd worden door het materiaal –in de vorm van baggerspecie- voor het ophogen aan te bieden

Stap 4: Maatregelen mogelijk

Wanneer het opheffen van de onderbemaling niet mogelijk of wenselijk is, heeft de onderbemaling recht van bestaan. In dit geval dient worden nagegaan of maatregelen mogelijk zijn om de negatieve effecten, die de onderbemaling op het watersysteem heeft, ongedaan te maken. Deze maatregelen dienen dan te worden uitgevoerd door de direct belanghebbende.

Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat de locatie of capaciteit van het onderbemalingsgemaal moet worden aangepast. De kosten die deze aanpassing met zich meebrengt dienen door de direct belanghebbende worden betaald.

Stap 5: Samenvoegen

Allereerst wordt gekeken naar het fysieke voorkomen van de peilafwijking. Om versnippering van het watersysteem tegen te gaan en hierbij aansluitend om tegen te gaan dat verschillen ontstaan in maaiveldhoogte, wordt allereerst gekeken of peilafwijkingen die naast elkaar liggen, samengevoegd kunnen worden. Met samenvoegen wordt bedoeld het op hetzelfde peil brengen van de onderbemalingen/hoogwatervoorzieningen. Voor onderbemalingen in veengebieden geldt dat het qua peil samenvoegen van de naast elkaar gelegen onderbemalingen, een extra voordeel met zich meebrengt en dat is omdat de maaiveldhoogtes van de onderbemalingen naar elkaar toe kunnen‘groeien’.

Wanneer onderbemalingen of hoogwatervoorzieningen hetzelfde peil kunnen krijgen, dan wordt in de volgende stappen deze samengevoegde onderbemalingen als geheel bekeken.

Stap 6: omvang onderbemaling beperken

Het tweede fysieke aspect van de onderbemaling waar naar gekeken moet worden, is de maaiveldhoogte op perceelsniveau. Wanneer een onderbemaling bestaansrecht heeft verkregen alleen op basis van maaiveldhoogteverschil, dan is gekeken naar de gemiddelde maaiveldhoogte van het totaal onderbemalen gebied. Het is echter mogelijk dat een gedeelte van de onderbemaling niet aan de toetsingsnormen voldoet. In deze stap wordt dus voor onderbemalingen die op basis van afwijkende maaiveldhoogte recht van bestaan hebben gekregen, op perceelsniveau gekeken naar de maaiveldhoogte en bepaald of de onderbemaling kan worden verkleind. Dus percelen die een maaiveldhoogte hebben die minder dan 10 cm afwijkt van het omringende gebied, zullen van de onderbemaling worden afgescheiden.

De volgorde tussen de vorige stap en deze is bewust gekozen. Hierin ligt het principe vastgelegd dat het samenvoegen tot een grotere beheerseenheid voorrang heeft boven het verkleinen van individuele onderbemalingen. Zo kan namelijk een groter aaneengesloten gebied ontstaan. Zie de hierna weergegeven tekening.

Stap 7: vergunnen versus overnemen

Na het doorlopen van voorgaande stappen is bepaald uit welke percelen uiteindelijk de onderbemaling zal bestaan. Regulering vindt dan plaats in de vorm van overnemen of vergunnen. Wanneer de peilafwijking middels een vergunning gereguleerd wordt, zullen in er uitgebreide vergunningsvoorwaarden gesteld worden. Deze betreffen onder andere:

• het te hanteren oppervlaktewaterpeil[1]; en
• de capaciteit van de bemalinginstallatie (onderbemaling)[2]
• de capaciteit van de duiker waarmee water wordt ingelaten (hoogwatervoorziening).

Het hoogheemraadschap is van mening dat het uitvoerende beheer van een onderbemaling dient te worden gezien als overheidstaak, oftewel de onderbemaling wordt overgenomen in beheer en onderhoud door het waterschap, wanneer de peilafwijking het algemeen belang dient.

Om dit te kwantificeren moet worden voldaan aan twee of meer van de volgende voorwaarden:

1. de onderbemaling heeft een oppervlakte die groter of gelijk is aan 30 ha;

2. de oppervlakte van de onderbemaling beslaat meer dan een derde deel van het omringende peilvak;

3. de onderbemaling heeft meer dan een rechtspersoon. Hierbij wordt onder rechtspersoon verstaan: eigenaar, gebruiker of vereniging o.i.d.;

4. de onderbemaling heeft een afwijking in maaiveldhoogte t.o.v. het omliggende gebied van meer dan 40 cm.

Voor vergunningverlening wordt gekozen, indien:

1) niet wordt voldaan aan bovenstaande voorwaarden voor overname;

2)  wanneer wel wordt voldaan aan twee of meer van de bovenstaande voorwaarden, maar wanneer blijkt dat de uitkomst van de toetsing van een onderbemaling aan het bovenstaande niet doelmatig blijkt te zijn, dan wordt een voorstel over de onderbemaling separaat aan het dagelijks bestuur voorgelegd. Dit kan het geval zijn, wanneer:

1. bepaalde risico’s verbonden zijn aan het overnemen van een onderbemaling in beheer en onderhoud, zoals een erg laag percentage open water; waardoor de kans op peiloverschrijding, en daarmee de kans op schade voor de grondbezitter/gebruiker erg groot is;
2. de kosten voor het overnemen van een onderbemaling zo hoog zijn, dat het niet meer te verdedigen is dat een onderbemaling wordt overgenomen. Voor het overnemen van een onderbemaling is als standaard maximum bedrag: € 65.000 geraamd. Wanneer blijkt dat het overnemen van een onderbemaling meer kost dan dit bedrag, dan wordt een onderbemaling niet overgenomen; of
3. blijkt dat een onderbemaling minder dan 5 jaar aanwezig zal zijn.

Hierbij is uitgangspunt:

Altijd zal gekeken worden of wellicht een andere (praktische) oplossing meer doelmatig is, zoals het opbrengen van grond. Wanneer dat het geval is, wordt een separaat voorstel voorgelegd aan het dagelijks bestuur.

Stap 1: toetsing aan de NUP

Hoewel de criteria uit de NUP aanvankelijk zijn opgesteld voor onderbemalingen, zijn deze ook prima bruikbaar om hoogwatervoorzieningen te beoordelen. In dit geval dient te worden nagegaan of de hoogwatervoorziening voldoet aan een van de volgende criteria:

1. Indien de hoogteligging van het maaiveld in een bepaald gedeelte van een peilgebied in opvallende mate afwijkt van de hoogteligging van het peilvak waarin de hoogwatervoorziening ligt. Onder “hoogteligging die in opvallende mate afwijkt” wordt bedoeld het verschil in gemiddelde maaiveldhoogte van de percelen waarvoor vergunning is aangevraagd t.o.v. de gemiddelde maaiveldhoogte van de bij het peilbesluit betrokken percelen, waarbij het verschil ten minste 10 cm bedraagt.

2. Indien het grondgebruik in een bepaald gedeelte van een peilgebied in opvallende mate afwijkt van het grondgebruik in het omringende gebied. Onder "grondgebruik dat in opvallende mate afwijkt" wordt bedoeld een grondgebruik dat een drooglegging vereist dat ten minste 10 cm afwijkt van gemiddeld grondgebruik.

Hoogwatervoorzieningen die aanwezig zijn ter bescherming van bestaande bebouwing voldoen aan dit tweede criterium en hebben daarmee in principe recht op bestaan. Voordat hiertoe definitief kan worden besloten, dient gekeken te worden of zwaarwegende belangen aanwezig zijn die het voortbestaan van de hoogwatervoorziening in de weg staan. Dit is weergegeven in stap 2a.

Wanneer een hoogwatervoorziening niet voldoet aan een van deze criteria, dan dient te worden onderzocht of er zwaarwegende redenen zijn die een opheffing in de weg staan. Dit is weergegeven in stap 2b.

Stap 2: toetsing aan zwaarwegende belangen

Stap 2a

Voldoet de hoogwatervoorziening aan het bovenstaande criterium, dan geeft de NUP daarnaast een aantal zwaarwegende belangen aan die het voortbestaan in de weg staan. Nu moet onderzocht worden of belangen in het geding zijn die zwaarder wegen dan het belang waarop de hoogwatervoorziening zich richt. In dit kader dient nagegaan te worden of de peilafwijking zich verdraagt met de volgende belangen:

a) de belangen van de ruimtelijke ordening;

b)  de belangen van natuur, landschap en milieu;

c) de vrees die in het algemeen bestaat voor een verbrokkeling van het peilbeheer, waarvan sprake is wanneer de onderlinge samenhang in het waterbeheersingsysteem slecht is te overzien en te bewaken; of

d) bemoeilijking van doorspoeling van peilgebieden met het oog op de waterkwaliteit.

Wanneer de hoogwatervoorziening geen van de bovenstaande belangen in de weg staat, dan heeft deze in principe recht van bestaan.

Stap 2b

De hoogwatervoorziening voldoet niet aan een van de stap 1 genoemde criteria, dan wordt deze principe opgeheven. In deze situatie dient het belang waarop de hoogwatervoorziening zich richt te worden afgewogen met de volgende belangen.

a) de belangen van de ruimtelijke ordening;

b) de belangen van natuur, landschap en milieu; of

c) het toenemen van wegzijging in het betrokken gebiedsdeel.

Stap 3: keuze maken tussen vergunnen en overnemen

De keuze die in deze stap gemaakt moet worden, is de keuze tussen overnemen in beheer en onderhoud of vergunnen. Oftewel de keuze tussen wanneer het uitvoerende beheer van de hoogwatervoorziening wordt gezien als overheidstaak en wanneer het uitvoerende beheer ervan wordt gezien als particuliere taak.

Het hoogheemraadschap is van mening dat het uitvoerende beheer van een hoogwatervoorziening dient te worden gezien als overheidstaak, oftewel de hoogwatervoorziening wordt overgenomen in beheer en onderhoud door het waterschap, wanneer de peilafwijking het algemeen belang dient.

Om dit te kwantificeren moet worden voldaan aan een van de volgende voorwaarden:

a) een hoogwatervoorziening die meer dan een derde deel van het omringende peilvak beslaat; of b) een hoogwatervoorziening die meer dan 30 woningen van een hoger peil voorziet.

Voor vergunningverlening wordt gekozen, indien:

• niet wordt voldaan aan een van bovenstaande voorwaarden; of
• blijkt dat de hoogwatervoorziening minder dan 5 jaar aanwezig zal zijn.

Het hoogheemraadschap is van mening dat uiterst terughoudend moet worden omgegaan met het toestaan van nieuwe onderbemalingen.

Uitgangspunt bij nieuwe vergunningaanvragen is dat wordt voldaan uit de normen uit de NUP

(zie § 2.2).  Er kunnen zich dus een tweetal situaties voor het verlenen van een vergunning voor een onderbemaling voordoen:

1. Indien de gemiddelde maaiveldhoogteligging van de percelen binnen de onderbemaling in opvallende mate afwijkt (ten minste 10 cm) van de gemiddelde maaiveldhoogte in het omringende gebied.

2. Indien het grondgebruik van de percelen binnen de onderbemaling een drooglegging vereist die in opvallende mate afwijkt van de vereiste drooglegging in het omliggende gebied. Dus een grondgebruik dat een drooglegging vereist dat ten minste 10 cm afwijkt van het gemiddeld grondgebruik (volgens het streekplan).

Daarnaast is het hoogheemraadschap van mening dat de halt moet worden toegeroepen aan verdere versnippering van het waterbeheer. Het waterbeheer is gebaat bij robuuste peilvakken en voorkomen moet worden dat kleine peilgebiedjes daarbinnen ontstaan.

• Wanneer het aanleggen van een onderbemaling negatief is voor het watersysteem en de gevolgen ervan irreversibel, dan is dit geen gewenste situatie. Dit is bijvoorbeeld het geval in veen+ gebieden. In deze gebieden zal het hoogheemraadschap in principe geen nieuwe aanvragen honoreren.

Het hoogheemraadschap is van mening dat uiterst terughoudend moet worden omgegaan met het toestaan van nieuwe hoogwatervoorzieningen.

Uitgangspunt bij nieuwe vergunningaanvragen is dat wordt voldaan uit de normen uit de NUP

(zie § 2.2).  Er kunnen zich dus een tweetal situaties voor het verlenen van een vergunning voor een hoogwatervoorziening voordoen:

1. Indien de gemiddelde maaiveldhoogteligging van de percelen binnen de hoogwatervoorziening in opvallende mate afwijkt (tenminste 10 cm) van de gemiddelde maaiveldhoogte in het omringende gebied.

 2. Indien het grondgebruik van de percelen binnen de hoogwatervoorziening een drooglegging vereist die in opvallende mate afwijkt van de vereiste drooglegging in het omliggende gebied. Dus een grondgebruik dat een drooglegging vereist dat ten minste 10 cm afwijkt van het gemiddeld grondgebruik (volgens het streekplan).